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 政府将如何在各方利益的博弈中实现真正的分权制衡,从而构建相对平衡的利益协同机制,推进深水区经济改革尚有待进一步地观察。 

“国改”深水区的破冰与博弈
分类:封面故事 稿件来源:中国经济信息杂志 实习记者 贺佳雯 编辑│张兴军

在今年初的一次论坛上,国资委研究中心主任楚序平曾公开表示,2014年来,国务院国资委依据《全面深化国有企业改革指导意见》,对涉及国资委的重点改革任务,制订了初步意见方案。

今年9月13日,酝酿近两年的《关于深化国企改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)正式出台。这意味着国企改革顶层方案“1+N”中的1终于尘埃落定。

“1”是指首先出台的一个深化国企改革指导意见,“N”是指十几个与之配套的分项改革实施方案。

一度难产的“1”

“国企改革方案从2013年底便开始起草,一直在修改之中,没有出台的原因很重要的是触及到各方利益,需要平衡,统筹考虑,需要征求意见,形成最大公约数”。 国资委新闻中心首席专家李锦对《中国经济信息》记者说。

据国资委一位内部人士向《中国经济信息》记者透露,深化国企改革指导意见由国资委牵头制定,发改委则牵头混合所有制改革方案,财政部也手握3份国资改革文件,它们分别是国有资产管理体制改革方案、成立和改组国有资本运营公司及投资公司方案,以及国有资本预算方案。

而这个一度难产的“1”,破冰历程艰难本身就足以证明此次深水区国企改革的复杂性和争议性。

其中,人社部出手最快,国企负责人薪酬改革细则,已于2015年1月1日正式开始实施。

此外,在过去一年有余中,国资委全面深化改革领导小组会议还研究审议了完善国有资产管理体制的总体方案、国资委监管的中央企业功能界定分类方案、关于国有资本投资公司试点工作方案、关于发展混合所有制经济试点工作方案,以及混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见等。

相比中央层面长时间的考虑,地方活动更为灵活。例如,头号地方国资重镇上海早在2013年底就公布了沪版的国企改革方案。该方案从国资管理、国资布局、国有企业分别确立了目标,涉及国企分类监管、国资流动平台搭建、股权激励扩容等20条细则。

值得注意的是,届时上海已提出逐步提高国有资本收益上缴比例。上海国企领导人员所获部分激励收益将在正常离职后兑现,作为追索扣回的“抵押金”。

但中央方面顶层设计未明,导致国企改革过去两年一直陷入踯躇不前。市场对此不乏猜测和质疑。

“任何国企改革试点都未能形成提供基于市场的激励和公司治理的国际标准所需要的私有化。”尤其在2015年9月8日公布的《欧盟企业在中国建议书2015/2016》中,这种质疑声浪愈加高涨:“最近宣布的铁路及核能领域的合并进一步加剧了欧洲企业的担忧,即近期不会出现实质性的国有企业改革。国有企业改革仍然会被既得利益左右,可以不遵守《决定》的核心原则。”

不到一周,《指导意见》正式出台,也许能在一定程度上昭示中国践行深水区经济改革的决心。

亮点与突破

风声从9月6日,国家烟草专卖局召开党组(扩大)会议流出,该会议传达学习了《指导意见》。次日,国务院国资委有关人士即出面表示,《指导意见》已经中央审议通过,将于近期正式对外公布。据9月13日,新华社公布的消息,中共中央、国务院已印发《指导意见》。

《中国经济信息》记者向多家央企处求证,通过获得的文件梳理,《指导意见》分八大章节三十项内容,前三项内容分别阐述了国企改革的指导思想、基本原则和主要目标,从第二章节起对多个改革方案进行概括性阐述。改革方案包括分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导等内容。

市场一直在翘首以待这份更为详细的“顶层设计”,具体而言有哪些亮点与突破呢?

推行主动性的、有时间表的总体性产权改革。“旧范式最主要的问题,就是对产权改革的模糊性、摇摆性政策,其他很多问题都是由此衍生。”国务院发展研究中心研究员张文魁对《中国经济信息》记者说。在他看来,这一轮改革最大的亮点正是,以国家长时期想回避的产权改革为核心。

从反应型、被动式,向灵活型、主动式的产权改革转变,国家开始按照十八届三中全会规定的时间节点去设定一个具体时间表。按照文件目标,将于2020年在国有企业关键性领域取得阶段性成果,国有企业公司制改革基本完成。这意味着总体性的产权改革和一揽子重组将在五年内得以基本完成。

强调“全面推进依法治企”。“以往一切先听组织安排,董事会很容易被架空。”一位央企人士透露。国企领导的产生,通常由组织部门事先决定,再通知企业,明显会导致董事会虚设。

一个企业往往裹挟众多利益相关者,博弈之中,法律约束显得尤为关键。《指导意见》明确了对政府树立法治观念的要求,“保障经理层经营自主权,法无授权任何政府部门和机构不得干预 ”。

中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军向《中国经济信息》记者表达了观点,“依法治企”的重点应该是,政府要守法,不能干预企业的微观经营活动与法定权利;国有股东要守法,不能逾越公司治理的规则与程序。类似上述“听组织的话”的现象,有违《公司法》的精神。

首次践行国企分类管理。大局早在今年两会上李克强总理的报告里就定了下来。届时,李克强总理已经把国企分类改革列为国企改革七项任务的第一位,这是历史上的第一次。李锦此前接受媒体采访中也曾多次指出,分类改革是国企改革的基础和前提。

他将其归因为利于解决国企长年陷入的“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面,国企要通过盈利性来保证自己不断发展壮大,另一方面,又要服务公共目标,常要干些不盈利的事。二元结构与两难境地相伴相生。

《指导意见》将国企分为商业类与公益类,商业类又分为“充分竞争领域”与特殊领域(关系国家安全、国民经济命脉的重要领域,主要承担重大专项任务)。充分竞争领域的国企,“国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股”。

这意味着国有资本可以放弃控股地位,转而做小股东。但特殊领域的国企,必须“保持国有资本控股地位”。由此可见,国企改革力度大小,首先取决于对特殊领域的界定。

打破双重角色,双轨制人员管理。根据《指导意见》,国企管理人员将被划分为党管干部和职业经理人两类。国企领导人既“当官”又“挣钱”角色混淆,社会负效应突出。

意见似乎对国企高管给出选择:“畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。”即:要么保留行政级别,要么放弃行政级别而成为职业经理人。而身份决定待遇,“对国企领导人实行与选任方式相匹配的差异化薪酬分配办法”。

“可能会从2017年之后逐步出现新一轮‘下海’潮。”李锦预计。今年年初,央企高管正式实行限薪,听闻内部已有怨声。此次意见的用人制度改革再次强调市场化,借以激发国企经营者积极性。改革目的就是要防止国企高管既享受体制内的行政级别,又拿体制外的高薪。

从“管人管事管资本”过渡到“管资本”。《中国经济信息》记者梳理文件获悉,意见明确提出“科学界定国有资产出资人监管的边界,不该管的要依法放权,决不越位”。下一步国家将在国企分类的基础上,将系统性筹建多个国资投资运营公司(“淡马锡模式”)作为国企改革重要的平台。

“从原来的‘国资委-国企’变为‘国资委-国有资本投资(运营)公司-国企’,由‘国家部委对市场人士’转变为‘资本投资者对市场人士’,将国资管理体系增加一个市场化的夹层,有助于国企的‘所有者——经营者’关系变得更加纯粹和对等。”刘胜军对此如是分析。以中央汇金公司为例,与国资委相比,它的行为更加市场化、企业化,更能规避行政化干预的风险。

事实上,国有资本投资运营公司并非首次被提及。国家层面,2014年国资委就启动包括国有资本投资运营公司等“四项改革”试点工作;地方层面,2015年山东启动组建国有资本投资运营公司试点,初步确定鲁信集团和省国有资产投资控股公司作为第一批试点改建成投资运营公司。

业内普遍对此寄予厚望,“一旦监管体制改革取得突破,将对后续改革配套措施产生非常积极的推动作用。”有分析人士说。

又一轮战略型重组与洗牌。《指导意见》提出“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业与关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性、战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中”。

实际上,国企改革三十余年历史,每一轮必将淘汰重组一批国企。1997年十五大曾经提出对国企进行战略性重组,抓大放小,导致国企家数锐减。1997年,全部国有及国有控股企业共有26.2万户,到2006年降到11.9万户,数量减少了一半以上。2003年国资委成立后,央企数量从196家减少到112家。

安信证券研究报告梳理出四种国企兼并重组类型,在外向型国企重组上,包括“一带一路走出去”和“高端装备走出去”两项战略下的央企兼并重组;国内方面,包括“淘汰过剩产能”和“提高行业集中度”两类重组。

尽管大多数学者和业内人士愿意乐观地分析此轮国企改革的亮点与突破,但也有不少人认为并不解渴。《指导意见》未能化解国企改革的所有迷津,市场的目光更焦急等待着N的出台,但国企改革暗藏着各方利益博弈,也令他们担忧。

利益博弈,分权制衡

“这次改革与以往最大的不同之处,在于以往改革是次一级别的改革,没有从根本上触及既得利益者,所以阻力相对较小,但这次改革是最高级别的改革,最终要改的可是国资体制。”一位央企内部人士在接受《中国经济信息》记者采访时这样表示。可见,此次国企改革所牵涉的深度和广度。

改革的难点无非是打破利益固化的藩篱。中国政府在利益博弈中考虑的是如何分权制衡,实现更具广度和深度的利益协同,并由此激发各类经济主体的活力。这才是国企改革、及至整个经济转型的根本。

工银国际研究部专家程实认为,围绕利益这一核心,《指导意见》隐藏的一条主线是:依托分类改革、管资本、混合所有制和国企党建等重点,形成“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制,实现三方力量分权制衡,从而保障国家利益、商业利益和人民利益的共同优化。

值得一提的是,早在《指导意见》和其他配套方案出台前,2015年6月5日召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议,就提出了两个保障机制:《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。

在指导意见出台之前,中央先行出台防止国有资产流失的意见,李锦认为这体现了稳妥改革,保障先行的“良苦用心”。

既有保守元素也开自由之风。相比于《指导意见》,让市场和投资人寄予更大希望的,应该是仅十日后,9月24日晚国务院的表态:中国将推动重要行业国有企业的部分私有化。这一天,中央印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确了对“混合所有制改革”的关注。

国务院表示,中国将推进电力、油气、电信、军工以及民用航空等领域的混合所有制改革,甚至表示,国企应通过合资合作、重组、并购和离岸金融引入外资。

“国企与民营企业之间存在分歧和顾虑。这份关于混合所有制改革的意见可以消除一些顾虑,让民营企业获得投身进来的信心。”李锦说。

但这份意见也提出明确警告:在关系国家安全的领域以及水资源、粮食、森林、油气等自然资源领域,要保持国有资本的“绝对控股”地位。

《指导意见》的成效有赖于具体细节的落实,有分析人士表示担忧:国企高管及其在政府内的“靠山”拥有根深蒂固的政治影响力,是否会松动政府控制的努力?政府将如何在各方利益的博弈中实现真正的分权制衡,从而构建相对平衡的利益协同机制,推进深水区经济改革尚有待进一步地观察。

 
 
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