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  分拆天然气管网资产,组建独立的国家管网公司仍需配套政策出台。

天然气管网独立仍待时日
分类:产经 稿件来源:中国经济信息杂志 作者 综合报道

2016年10月12日,国家发改委印发了《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,旨在剥离三大石油公司下辖的天然气管网资产后,实现第三方准入。2015年9月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》就指出,对自然垄断行业,实行以政企分开、网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。

但上述《办法》要落实到位仍需国有石油公司的通力配合,而石油公司分拆天然气管网资产,组建独立的国家管网公司仍需相关配套政策出台,完善政府监管。

分拆难题待解

中国天然气产业正处于高速发展。中国石油经济技术研究院日前发布的《2050年世界与中国能源展望》中预测,按现政策假设,中国天然气消费2030年将增长到5100亿立方米。2015年,中国天然气消费量为1932亿立方米。

天然气的发展高度依赖基础设施,尤其是构成主干网的长输管道,它是连接上游气源与区域市场(城市燃气管网)的核心。2015年,中国新增天然气管道约6000公里,全国天然气管道总长度超过7.2万公里,形成了以西气东输系统、陕京系统、川气东送、西南管道系统为骨架的管网系统,干线管网总输气能力约为2800亿立方米/年。

上述天然气管网由三大石油公司各自独立运营,互不连通,且不向第三方开放,因此尚未实现真正意义上的全国性管网系统。

行之有效的第三方准入政策和监管框架是管道改革的核心,而剥离管网、管道独立是真正实现第三方准入的前提。因为如管网仍由三大石油公司掌控,则向有竞争力的第三方气源开放,必然会冲击三大公司天然气的销售。

由于三大石油公司商业模式大都不够完整和规范——大都未与下游购气方同步签订照付不议销售合同,从而无法锁定用户的稳定用气量,因此在向第三方开放的大势下就很被动,第三方气源的进入会增加自产气的销售难度。“你的管道输送量是一定的,自己的气都卖不完,然后还要让更便宜的第三方进来,是你的话你会愿意吗?”中海油一位长期从事天然气贸易的人士说。

对广大民营企业和社会资本而言,可观的利润使投资建设天然气管网具有吸引力。但专家指出,非油气行业的企业想要涉足这一领域并不现实。因为在市场中,它们难以掌控最关键的上游油气资源和下游LNG接收站等基础设施,从而毫无议价能力。

据分析,改革推进缓慢的原因在于一直以来对管网系统属性的认识。2015年10月,国务院发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》已明确提出,到2017年全面放开竞争环节价格,政府仅监管管道运输价格和配气价格。因此“网运分离”,即:放开天然气输配管网、LNG接收站、储气库等基础设施,放开竞争性业务和竞争性环节价格、输配气价格由政府定价的改革,仍未完全落地。

管输属性之辩

“网运分离”改革的艰难并非油气行业独有。电力与油气行业一样面对传输网络的问题。在2002年即由国务院颁布了《电力体制改革方案》,计划通过厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网四步改革措施逐步构建起竞争性的电力市场。但历经十三载,直到近年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》出台,才将电网明确定位为“电力高速通道”。

早在2013年底,中共十八届三中全会决议中即提出:“国有资本继续控股经营的行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。”以及“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型环节,提高透明度,接受社会监督。”

已在2015年底上报国务院的《石油天然气体制改革总体方案》也旨在放开竞争环节,培育和引入多元化的市场主体,实现上游适度集中、中游强化监管、下游充分竞争。

国家发展和改革委员会价格司、价检司联合课题组也曾提出,规模经济可以增进社会福利。我国作为转型经济国家,石油行业改革必然会受到经济发展阶段以及收入水平的限制。网运分离后,可组建单一国家管网公司,有利于油气行业的发展与对外合作。

借鉴国际经验

欧美天然气管网的发展经验说明了有力的政府监管的重要性。

国家发改委能源研究所研究显示,欧洲天然气管道改革,共经历了三个阶段:首先鼓励管道开放,政府并不强制规定管道提供非歧视服务,而是对提供准入的石油企业给予一定奖励。目的在于测试可行性及发现潜在问题。

进入第二阶段,政府则开始强制实施,完全解除天然气销售与管道运输的绑定关系。第三阶段,推进管道运输服务独立。将天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司,并建立对油气管网的政府监管制度。

相对于美国模式,欧洲模式对于中国天然气发展有更多借鉴意义,因为欧洲天然气同样以进口为主。而欧洲也包括法国式的形式及英国式的形式。特别是英国天然气管网政策的制定经验值得借鉴。
英国天然气管网制度的实施,对英国天然气市场发展成为完全竞争的市场起到了积极的作用。

英国依靠许可证制度来确保天然气输送与供应领域的竞争。目前英国颁发的许可证书共有四种:天然气公共运输企业经营许可证、天然气供应商供气许可证、天然气托运商管网使用许可证和洲际输送许可证。

在输送领域,英国先实现管网独立,再推行准入。目前,英国所有的供应商都有权平等使用由英国国家电网公司运营的天然气高压主干网和地方配送公司运营的低压配气网。

1972年成立的英国天然气公司(BG)享有独家建设经营全国天然气主干网和配售网的特权。政府以低税收和财政补贴的方式推进基础设施建设。但1982年英国颁布《石油天然气法》后,改变观念,取消了BG采购和供应的特权,实现了管网的独立。

英国在上世纪80年代已形成天然气上游领域的竞争局面。这样更有利于独立的管网获得气源。

同时,英国通过“许可证制度”建立无歧视准入机制来平衡中游管道所有者与上游生产者、下游消费者之间的经济利益,进而吸引资本对基础设施进行投资。有力的政府监管是实现准入的重要保障。从鼓励到强制,美欧均经历了十年以上的时间,从而逐渐完善政府监管。

 
 
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