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  各地方政府在PPP模式推广和执行中仍然面临重重困难,下一步应加强政府PPP项目管理能力建设。

PPP如何进入发展“快车道”
分类:观察 稿件来源:中国经济信息杂志 作者 崔丽君

从2014年我国颁布43号文起至今,我国PPP项目规模已超10万亿元。随着国家发改委和财政部指导性文件的不断出台,各地PPP项目落地率迅速增长。PPP模式正在轰轰烈烈进行,但各地方政府在推广和执行中仍然面临重重困难。PPP模式推广和执行中的难题,不单在我国存在,也存在于世界各国。

在今年3月的联合国PPP专家讨论会上,专家们就此进行了激烈的讨论,凭借着多年的操作实践,各咨询专家、世界银行等金融专家都明确指出了“政府PPP项目管理能力建设”在PPP模式推广中的重要性和必要性。在此,针对我国的PPP模式推广情况,分析一下我国“政府PPP项目管理能力建设”在PPP模式推广和执行中的重要性和必要性问题。

政府PPP项目管理能力建设的重要性

政府PPP项目管理能力建设的重要性主要表现在以下三点:

1.单纯重视融资,忽略了公共服务能力提升。

在PPP模式推广中,一些地方政府将PPP模式作为单纯融资手段的意识远远强于提升公共服务能力意识。事实上,PPP项目引入社会资本投资并不能降低地方政府负担的总额,而只是缓解了地方政府短期的财政支出压力,各地方政府应客观看待此举对于解决地方债务问题的作用。从近期看,虽然对于化解地方政府债务有利,但如果地方政府为了融资而融资,那么在未来,可能招致更巨大的财政负担。

公共服务能力的提高和公共服务效率的提升才是衡量PPP项目是否成功的标准。政府PPP项目管理能力的建设除了提升专业技术知识之外,还应将重点应放在政府如何能够通过对PPP项目的有效管理来提高地方政府的公共服务能力,如何通过社会方的参与来提升公共服务效率上,也就是政府PPP项目如何能够真正做到“物有所值”。目前市场上多半的现象是一些地方政府为了PPP项目入库,让咨询机构来做“物有所值”评估,而真正需要专业咨询的PPP方案设计却由政府自己接了。“物有所值”的评估和判断,其实是政府PPP管理机构或人员应具备的关键能力之一。

2.重融资,轻管理。

在PPP项目中,政府最后都是要承担责任和义务的,不应将社会资本方作为唯一的责任方。因为PPP项目生命周期长、参与方多等特性,决定了对地方政府PPP项目管理能力的要求更高。如PPP项目落地实施阶段,基础设施的建设质量是影响未来公共服务能力的关键因素,因此,这一阶段重在政府PPP项目的合同管理能力。事实上,因PPP项目的复杂性和长生命周期性等特性,对政府PPP项目的管理能力要求,从PPP项目立项筛选直至PPP项目进入日常运营期到最后的监管都贯穿始终。因此,政府PPP项目管理能力建设才是保障PPP项目成功地实施并运营成功的关键因素。

3.未能充分“使市场在资源配置中起决定性作用”。

PPP模式之所以能够有力地推动政府职能向管理职能转变,即充分“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”,原因不仅是引入了社会资本合作PPP项目,同时还包括了合理地使用第三方专业咨询机构进行PPP项目的咨询和设计。一些地方政府在积极推广PPP项目的同时,忽略了PPP项目的专业性自己“操刀”参与设计PPP项目。PPP项目包括咨询、法律、技术、金融、财务等多个专业领域的专业知识,并非简单的政府部门或几个人就能够承担下来的任务。若PPP项目在前期的盈利模式、融资结构、风险分担机制和退出机制等方面设计不合理,将容易导致项目中止或终止,因此,在PPP项目中,专业的第三方咨询是非常必要的。政府不论是为了节省前期咨询费用还是因忽视了PPP项目的专业复杂性而亲自操刀参与设计PPP项目,导致的直接后果最后买单的还是政府。

在PPP市场中,政府要实现充分发挥“使市场在资源配置中起决定性作用”,首先必须要清晰政府PPP项目管理机构或人员在PPP模式推广中的角色定位。清晰角色定位,重点加强PPP模式推广中所需要能力的建设也是我国PPP模式推广成功的重要因素之一。

政府PPP项目管理能力建设的必要性

政府PPP项目管理能力建设的必要性表现在以下四点:

1.PPP项目本身是一项复杂的系统工程,对地方政府相关的管理能力要求颇高。

PPP项目专业性强、参与方多、复杂性高等特点,对地方政府PPP项目管理的能力提出了更多的挑战。例如,因参与方较多就需要政府PPP项目管理人员具有更好的沟通和协调能力:参与方多,利益诉求就多,加之所涉及的专业性强而复杂,这需要地方政府能够有效地协调多方利益从而达成PPP项目实施所需要的条件,促成多方能够协调一致,各负其责,按时保质地完成PPP项目。PPP项目落地后运营过程中也仍需政府PPP项目管理人员具有一定程度的专业能力去有效地实施监督和管理工作。

2.相关体制不健全对政府PPP项目管理能力提出了更高的要求。

目前,金融体系配套尚未完善,致使社会资本退出机制不畅,现有的社会资本退出机制方面的规范和细化亟待完善。如融资合同中,股权变更的限制使得社会资本难以正常退出,若社会资本不能正常退出,那么违约地退出将需要政府回购或以仲裁等法律手段来高成本地解决。理想的状态是未来金融体系能够针对PPP项目的不同阶段提供不同形式和属性的金融工具。因此,当前更重要的是政府PPP项目管理机构能够更有效地、创新地解决市场操作上的一些实际问题。

3.法制上的不健全亟待政府PPP管理机构不断完善。

财政部和发改委不断出台完善PPP模式推广的指导意见和办法,PPP市场也取得了较为显著的成效。但在市场操作层面,法律上仍有“盲区”尚待解决,如土地、税收、审计等问题。例如,PPP项目中的主体投资方不是建设施工方,进而需要进行“二次招标”,这种情况也是PPP市场中较普遍存在的情况。政府PPP管理部门应完善PPP统一立法,化解法律争议,理顺职能部门分工,形成中央和地方统一和明确的管理权属。

4.监管体系缺位下政府PPP项目管理机构的合同管理能力建设更为重要。

PPP市场监管体系的缺位导致PPP项目执行过程中问题频发,将留下重大隐患。政府PPP项目管理的重要能力之一是合同管理。好的合同管理不仅可以排除隐患,还能够有效地保障项目质量,进而保证项目进入运营期的公共服务质量。PPP项目监管要求较高专业性,如交通轨道类项目、服务设施类项目等,不同类项目的主管部门应各自进行监管体系设计和监管标准制定并协助监管。在缺位第三方监管机构的情况下,政府PPP项目管理机构的合同管理能力建设就更为重要和非常必要了。

无论就PPP项目本身特性的需要来说,还是从PPP项目市场环境构建的需要来看,政府PPP项目管理能力的建设都是重要的和必要的。

总之,政府PPP项目管理能力的建设才是PPP发展进入“快车道”的关键!

(作者为伯昂研究院创始人)

 
 
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