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  随着第二批“特色小镇”规划公布在即,催化剂不断增加,特色小镇风起云涌。

棚改和货币化安置的那些事儿

分类:经济 稿件来源:中国经济信息杂志 作者 宋慧芳

继去年10月公布了首批127个全国特色小镇名单后,2017年5月26日,住房和城乡建设部办公厅下发了《通知》,要求第二批300个国家级特色小镇在6月30日前申报完成。相较第一批而言,第二批在体量上和要求上都远超第一批,且筛选的标准将更加严格。在此之际,市场对特色小镇的关注度提升了一个新高度。

缘起于诉求

自21世纪以来,中国经济高速发展,城镇化进程迅速,城镇化率从2000年的36.2%,以平均每年1.3%的速度,稳步提升到了2016年的57.4%。这意味着我国每年约有1750万人涌入城市,与此同时各种大城市病也相继产生。随着一线城市房价不断上涨、人口逐渐饱和,政府越来越重视打造中小城镇。通过发挥各自资源、产业优势,形成区域中心,辐射带动周边地区经济发展,减轻特大城市人口流入压力。特色小镇的概念在这样的宏观背景中被提出,并随着相关文件的密集落地迅速成为了热门词汇。

近年尤其是去年下半年以来,国家已经多次出台利好政策,明确特色小镇的建设要求,同时提供一定财政、金融扶助。从重要文件《关于开展特色小镇培育工作的通知》来看,特色小镇应该满足“特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制”五大特征。

对于特色小镇发展的真正诉求,中国房地产数据研究院院长陈晟在接受《中国经济信息》记者采访时表示,主要是受到强镇扩权以及城市战略的影响。对于特大型城市就是特大型城市的都市圈,对于二三线城市其主要就是产城融合,对于再下层级就是其产业的特色小镇,依次这样递推的三层级城市发展脉络。

特色小镇反映了总体规划对于镇一级区域开始进行“精细化管理”,但市场在观察特色小镇政策时,一直有不少疑问,例如为什么在今天这样的宏观背景下,特色小镇会得到如此高度的重视?为什么政策一推出就被各级地方政府快速跟进?为什么会有那么多特色小镇出现?这些小镇涌现是一窝蜂现象还是有其内在的根基和凭依等等众多疑问。

然而对于上述发展特色小镇的问题,东方证券分析师孙金霞表示,应当从新型城镇化、环境保护、基建所处的新阶段来着手理解当前特色小镇的意义。在城市化的未来空间在宏观层面和国际比较视角都出现巨大争议之际,特色小镇更符合中国各地方差异性大、中微观政策空间有别的特征,这也或可成为下一轮城镇建设的风向标。

在孙金霞看来,特色小镇的定位可以说是新型城镇化的试点,其中产城融合、促进经济增长是新型城镇化可持续发展的保证。其中特色小镇已经被赋予了传统产业转型、新兴产业培育的重任,这种产业可能是从大城市疏导而出(如北京基金小镇),也可能是自身具有相关基础(如集聚大量毛衫企业的桐乡市濮院镇),也可能是将原有产业逐渐引申、扩张成为更大的事业(如宜兴市丁蜀镇除紫砂产业外已经形成了完整的紫砂文化产业链),辅以特色小镇有针对性的基础设施建设,这些产业未来也将有更大的发展机遇,转而进一步支撑城镇发展。

风起于贵浙,兴盛于全国

早在十二五期间,贵州就初步确定建成100个各具特色的示范小城镇,并将“绿色小镇、山水城市”作为其建设理念。而浙江省也紧随其后,以产业升级为目的,提出了打造“产、城、人、文”四位一体的新型城镇,并取得了很大成果。2016年2月,国家发改委出面组织了一场特色小镇的专题发布会,浙江、贵州两省相关负责人谈了经验与展望,伴随着中央政府的肯定,特色小镇迅速推广,蔓延全国。

2016年7月20日,住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部等三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,决定在全国范围开展特色小镇培育工作,标志着全国性特色小镇计划正式启动。国家计划到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇,带动新型城镇化建设。在不到五年的时间中,打造1000个特色小镇,可谓时间紧任务重,足见中央政府的决心和魄力。

此后,各部委发出各项指导意见和通知,不断细化特色小镇建设的总体要求、具体措施。产业升级、金融创新、历史文化传承、扶贫攻坚等任务都被纳入到这轮特色小镇发展的内涵中。此外政府方面还认为,通过特色小镇的建设,可以形成示范,为更大范围的小城镇发展提供样板。而建设过程中也并非单打独斗,而是需要各条战线资金、资源和政策的支持。

2016年10月13日,由中央财经领导小组办公室、住建部、发改委联合主办的特色小(城)镇建设工作经验交流会上,住建部公布了第一批中国特色小镇名单。根据《住房城乡建设部国家发展改革委财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村〔2016〕147号)精神和相关规定,在各地推荐的基础上,经专家复核,会签国家发展改革委、财政部,认定北京房山区长沟镇等127个镇为第一批中国特色小镇。

据东兴证券分析,127个第一批特色小城镇(包括非建制镇的特色小镇和建制镇的特色小城镇)已经取得了较好的成果,主要表现为新增大量就业岗位、基础设施配套基本达标、绝大部分小镇拥有省级上非特质文化遗产、体制机制创新取得较大进展。

2017年5月26日,住房和城乡建设部办公厅下发了《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》,要求第二批300个国家级特色小镇在6月30日前申报完成。

而根据东兴证券目前的统计显示,31个省市规划体量已经达过2000个左右,远超三部委的规划,根据现有的特色小镇投资情况可以看出,最高的沃尔沃小镇投资达到了百亿元,最低的云栖小镇约10亿元,但大部分“特色小镇”的投资额在50亿元左右,按照平均每家“特色小镇”50亿元的水平,结合三部委提出的1000个“特色小镇”的发展指标,未来将带动5万亿左右的投资额,对我国经济起到极大的刺激作用。

避免陷阱,摸索中寻求突破

小城镇是连接城市与农村的枢纽,也是城镇化的缓冲地带,但也正是由于这种“中间地带”的特征,其应当以居住为主,还是应具备发达的产业;应当多吸纳农村人口,还是承接城区内企业向外转移,在过去几年中发展思路并不十分明确,直到特色小镇的出现,才掀起了又一轮小镇的建设热潮。然而被赋予太多责任的特色小镇,在其发展过程中也会遇到一些瓶颈。

针对第一批127个特色小镇的发展情况,国金证券分析师李立峰表示,从其类型结构可看出,当前部分特色小镇存在发展定位不明确,投资目标过高,规划过于频繁,进而使得后期不得不进行多次外延和扩展的问题,且无法体现特色小镇“小巧、精致”的特点。同时也可看出,有一半左右的特色小镇定位于旅游发展型,从某种意义上来说,旅游的核心在于消费,旅客消费完了就会离开这个地方,而特色小镇需要的是更多的人留在当地,那就要求更多的贴近当地资源的产业发展起来,通过推动产业的发展,吸引更多的人才来到特色小镇,长期定居。

“其发展过程中的抓手在于产业特色小镇的产业模式、发展模式以及不能房地产化的一种趋势。”在陈晟看来,其主要的问题是产业的雷同以及产业逻辑的建立跟特色小镇是否匹配。特别是在近日,住建部原副部长、国务院参事仇保兴在一次内部论坛上谈了对特色小镇的发展形态演变,提出的判断一个特色小镇好还是差的10条黄金法则,这对特色小镇至关重要。

但是现在许多以特色小镇为名义的项目,实质还是房地产开发和销售的模式,只是以“特色小镇”进行包装。受特色小镇建设拉动,比较受益的主要是设计公司。“小镇的房地产化,主要是让房地产成为一种载体空间功能,进而形成一定的利润匹配,只要占的的比重低于30%,更重要的落脚点在产业和配套循环的体系里。也就是只要把房地产限制在30%以内,成为一种载体的开发空间就可以了,否则。伪房地产化就存在问题了。”陈晟表示。

特别是第二批特色小镇公布在即,在体量上和要求上都远超第一批。不足一个月的时间里,千军万马争抢300个名额,挤掉水分后,最终达标的能有多少?中国企业园区国际合作联盟主席吴昀国在近日的一个研讨会上表示,2016年第一批全国特色小镇原定159个名额,最后勉强达标仅127个。

本次候选名额几乎是第一批的两倍,未来将会有更多的特色小镇映入眼帘。针对第一批特色小镇出现的小镇特色不明显,项目重复建设,房地产企业变向低价圈地以及镇内企业运营经验不足的问题,第二批特色小镇提出了更为严格的新要求,对于以房地产为单一产业,镇规划未达到有关要求、脱离实际,盲目立项、盲目建设,政府大包大揽或过度举债,打着特色小镇名义搞圈地开发,项目或设施建设规模过大导致资源浪费等问题的建制镇不得推荐,县政府驻地镇不推荐,以旅游文化产业为主导的特色小镇推荐比例不超过1/3。

中原地产首席分析师张大伟在接受《中国经济信息》记者采访时表示,从建设思路看,首先不能简单的比拼建设数量,而应该更关注质量。从特色小镇本身来看,应该是产业主导而不是房地产主导。第三从现在的发展情况看,部分特色小镇缺少规划,更多是为了小镇而小镇。

未来面临诸多挑战

对于特色小镇的发展情况,陈晟告诉《中国经济信息》记者:“特色小镇的发展首先取决于顶层的规划,其次是特色产业的设置,再次是特色小镇的产业导入,然后还包括建设开发,最后还有特色小镇的运维。所以特色小镇不仅仅是简单的一种开发模式,而是定位、规划、设计、投资、金融、运营一系列的过程。”在这一系列的过程中,在陈晟看来,其中顶层设计非常重要,产业抓手是重中之重,只有抓住产业,把它分成几种类型,比如说文旅类的,还是制造产业类。只有类型确定了,然后有针对性的导入是第二产业、第三产业还是所提出的一产二产三产叠加在一起的第六产业的小镇的发展模式。

长江证券分析师赵刚表示,按照小镇的特色内容可分为两大类:一是以旅游为主的旅游特色小镇,二是以产业为主的产业特色小镇。旅游文化主题特色小镇是当前特色小镇发展的主要方向,在全国首批推荐的127家小镇中,旅游型小镇占比最大(50.39%),其次为历史文化型(18.11%),因此泛旅游小镇合计占比高达68.5%。其主要原因在于产业小镇需要依托既有的成熟产业,而旅游类小镇适用范围更广、投资回收期更短,成为当前各地追捧的主要模式。然而在此次申请的特色小镇中,国家支持特色小镇的发展方向更偏向于生产型的产业特色小镇。同时对旅游文化产业为主导的特色小镇推荐比例不得超过1/3。

发展特色小镇,关键是要在“特”字上做文章。但这个“特”字到底怎么写?“十里不同风,百里不同俗。有文化特色的小镇,就是有核心竞争力的小镇。”文化部文化科技司司长孙若风表示,打造特色小镇,道路和模式有千万种,但千万不能把文化的魂丢了;文化不是包袱,而是制胜的法宝,有自己文化风格的小镇,才会有特色、有价值、有竞争力。然而对其也并不是盲目的发展旅游文化类,应根据本身的发展特色和当地的文化背景来定性自己的发展类型。

钱从哪里来或许是考察每一个产业、区域政策都会面临的问题——农民进入城镇,要解决衣食住行,还要享受教育、医疗、养老等基本公共服务,所需资金不可能完全依靠政府财政来推动,需要撬动社会资本一同参与,利用PPP等工具为城镇建设融资。同时,引入社会资本也有利于城镇建设更倾向于市场化发展,用运营企业的方式运营小镇,避免地方政府可能出现的不必要的干预。

市场化机制是特色小镇长期发展的根本。《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》指出,鼓励政府利用财政资金撬动社会资金,共同发起设立特色小镇建设基金;鼓励国家开发银行、农业发展银行、农业银行,以及其它金融机构加大金融支持力度;鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

从政府设立基金来看,北京就是一个具备操作性的例子。2016年,北京正式设立总体规模达到100亿元的小城镇发展基金,募集分为两个阶段:“十二五“时期,完成首期规模50亿元,其中市政府安排引导资金5亿元,占10%,据测算实际可撬动资金规模200亿元,政府投资的引导放大作用十分明显。到“十三五”期形成基金总体规模达100亿元。

企业投资建设特色小镇,目前已不是个例,正在成为企业拓展业务的一个选项。衡水市武强县周窝镇是乐器生产龙头企业金音集团所在地。2012年,所在县依托周窝镇驻地周家窝村典型的北方民居特色,与北京璐德文化公司合作,按照“政府主导+市场运作“的模式,开启了周窝音乐小镇建设。并在2016年9月,与北大青鸟音乐集团签署合作协议,音乐集团计划3年内投资50亿元,重金打造周窝音乐小镇及武强县的文化产业。需要指出的是,在《河北省关于建设特色小镇的指导意见》中,对每个小镇的要求是“原则上3年内要完成固定资产投资20亿元以上”,周窝音乐小镇几乎是一举甚至超额完成上一级政府制定的目标。

特色小镇运作模式有政府主导、企业主导以及混合开发等模式,但任何一种模式的前提,必须有当地的实体产业支撑,否则很容易沦为有A级景区、有小镇概念的地产项目。目前,大部分省区市已明确了培育目标和支持政策,并组织编制了相关规划,相信特色小镇建设工作在未来会得到稳步有序推进。

 
 
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