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  征收房地产税,困难重重,总结国际经验,结合国内情况,稳步推进。

房地产税落地还有多远

分类:经济 稿件来源:中国经济信息杂志 文/宋慧芳

今年全国两会的政府工作报告中,国务院总理李克强指出,要健全地方税体系,稳步推进房地产税立法。随后的财政部记者会上再次强调房地产税总体思路是“立法先行、充分授权、分步推进”,与去年底财政部长肖捷在人民日报撰文相呼应。房地产税再次成为今年人们关注的热点。

房地产税被认为是一个完整的税收体系,长期以来受到广泛关注,政府近年积极表态,不过在实际操作过程中进展却相对缓慢,上海重庆试点之后一直缺少进一步的实质性突破。

在网易财经与中国(海南)改革发展研究院联合举办的2019网易经济学家会?中改院论坛上,联办财经研究院专家、国家税务总局原副局长许善达表示,房地产税处在研究起草阶段,是指还没有形成共识,还有很多问题在研究,并且意见分歧不小。

从全球范围看,房地产税作为一项比较稳定的税收来源,是很多国家和地区常见的地方税种。美国、日本、德国、香港等经济体,在房地产税收方面已经有一套长期运行的体系,尤其是在持有环节征收房产税上的经验,值得我国借鉴。

针对房地产税改革,我国从2011年开始在上海和重庆进行了对个人征收房产税的试点,其中包括在持有环节进行征税。上海在方案实施后买的第二套及以上的住房就需要缴纳税款,重庆方案则是划定了一个标准,新购买的高档商品房和独栋住房(指别墅)属于征税对象。

困难重重

房产税和房地产税虽一字之差,但含义完全不同。前者属于财产税范畴,以房产为征税对象在持有环节进行征税。后者则是一个综合性的税收体系而非单一税种,涉及开发阶段、保有阶段和交易阶段。一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税,即房产税也是房地产税环节之一。

制定或出台一项政策的出发点很重要,如果站在公共利益和公众利益的角度考虑,制定出的政策相对要更科学、更合理。

在博鳌亚洲论坛2019年年会上,人民大学副校长吴晓求与华夏新供给经济学研究院院长贾康,就房地产税是否应该开征的问题同台辩论,再度引发舆论关注。

不可否认,两位经济学家的辩论,有利于进一步厘清房地产税问题的真谛,阐释征收房地产税的重要性及影响,让人们对房地产税的认识更加全面、理性和客观。

东北证券首席分析师沈新凤表示,我们所热议的房产税话题实质上是指“房产税”改革及“房地产税”立法。房产税 1950年既已存在并不是一个新的税种,公众关注焦点在于目前《中华人民共和国房产税暂行条例》规定:对个人非经营住房房产税实行免税的税收优惠。而一旦房地产税正式立法,新的房产税会免除优惠开始征收个人住房的税款,关系到每一个人的切身利益。近年官方正式场合表述多次强调 “房地产税”体系淡化“房产税”提法,意在凸显各税种之间的联动意义。

我国城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。个人只有土地的使用权,对土地上的房产名义上也只有 70 年的产权(物权法规定自动续期) 。国际上多数国家也是在土地私有制前提下开征房产税,自然容易引起国内部分争议之声。沈新凤认为,对此我们务必要有这样两个意识:一方面在现代产权理论中涵盖了所有权、使用权、代理权等等,对所产生的价值增值按财产税征收有其理论基础;另一方面国际上也有可以参考的对象,波兰和新加坡均在部分国有土地上征收房产税,此外英国、香港也并非土地完全私有。

我国的住房市场经历了福利分房到市场化的转变,造成了多种形式住房共存的现象,包括但不限于房改房、小产权房、经济适用房等。产权归属模糊会影响到此后的房产登记和评估环节,此前沪渝试点将这些类型排除在外,没有触及重点和难点,正式开征房产税时需要有新的设计。

易居研究院智库中心研究总监严跃进告诉《中国经济信息》记者,类似难点有很多,比如说征税的理由和逻辑在哪里,因为往往类似征税涉及到不动产的概念,因为涉及到土地使用权和房屋所有权的概念,这个时候去征收,立脚点需要稳定。而在具体征收方面,实际上也是有很多问题的,比如说房子千差万别,如何进行统一。而且即便是房子本身也有很多细节,类似建筑面积和公摊面积,甚至还存在一些没有房产证的项目。这个时候理论上需要征收,因为实际入住了,但是因为土地违法违规,这个时候是否需要征收呢?从今年的工作来看,预计还是一个以全国性的调研为主,这个是最关键的。

“若是推进,其实和房子挂钩的很多产业都会有关系。第一、本身会影响房屋交易业务,同时也会影响开发商的地产投资策略。第二、会影响房地产的价格,同时也会影响商业银行房贷业务。第三、对于财政税收领域也会有影响。”严跃进表示,如果真的落实,就可以作为长效发展机制中的重要内容来进行。尤其是在房价上涨过快的时候更是如此,更可以作为一种管控投资投机需求的政策。

对于房地产税的政策来说,严跃进认为,这充分体现了一点,即此类政策的出台会比较谨慎,尤其是一些细节性的内容方面,其实是有很多压力的。当然不能简单理解为征税,其实也是财税体制改革的一个重要内容。

随着房地产税的难产逐渐形成一个共识:房地产税牵一发而动全身。一旦开征其影响力会辐射到房地产及上游行业的发展、地方财政体系的重构、金融系统甚至宏观经济的稳定。为了避免产生不利的连锁反应,房地产税的推行慎之又慎一度搁浅。

美国不动产权各州不一

根据中国指数研究院发布的报告,上海及重庆试点房产税的前3个月,两市住宅成交量下降,但成交均价并未出现明显下跌,而第二年两地成交量就呈现较大幅度的增长。此后几年间,房产税试点对房价的影响几乎可以忽略不计。

恒大研究院的研报指出,房地产税是典型经济体地方财政收入的重要来源。新加坡 2017 年财产税额为43.9亿新元,占税收总额的6.7%,占财政预算总收入的4.7%。美国学区政府96%的收入、郡政府45%的收入和市政府 40%的收入均来自于不动产税。日本 2016 年仅固定资产税(土地与房屋部分)和都市计划税合计8.4万亿日元,占市町村政府税收收入的 40%,占地方政府税收的22%。英格兰 2016 年市政税合计征收261亿英镑,占地方政府本级财政收入的 43%,占地方政府全部财政收入的 16%。

在土地与房屋的关系上,由于产权制度的不同,各国有所差异。在对房屋、土地的持有环节征税上,美国、日本、新加坡等国,将土地与房屋共同纳入同一税种征收范围。

美国是联邦制,州政府和地方政府拥有税率设置高度的自主权。20 世纪 90 年代以后房地产税主要从州政府下放到各地方政府,地方政府可以确定适用该地的具体税率,在获得州政府的批准之后即可实施,因此各地税率不一而足。据了解,不动产税率在美国各州也规定不一,一般在1%-3%之间,具体数值由各地方政府根据实际情况确定。而且美国的不动产税主要是为地方政府提供财政收入、为学区内学校提供收入等。

与美国相似,澳大利亚征收地方财产税,由各州自行确定征税的标准和基础,由各个州根据各自预算程序制定税率,所以澳大利亚的地方财产税的具体税率在各个州也都不相同。

高度的自主性避免了粗暴的“一刀切”政策带来的税负横向不公平,利于地区间协调发展和激发地方政府的积极性。可以借鉴之处在于,我国的土地税中现行的非个人住房房产税计税房产余值扣除比例,即是由各省政府按实际情况自主决定。如果在居住用房的税率设计上也因地制宜下放权力,则中央政府无需制定单一税率而耗费大量精力,地方政府也可以顺利地进行政策对接降低成本,可谓是双赢的局面。

自住型住房税收减免

在日本,房产与土地一起属于固定资产税的内容,固定资产税是一种地方税,即缴纳给市町村(日本基层行政组织)政府的税金。固定资产税属于房屋持有环节税收,它对居民所有的土地、房屋以及其他不动产等进行征收,每一个周期都要对固定资产进行一次价格评估,一个周期的时间通常是3年。在此评估价值的基础上,按照日本地方税法的相关规定,地方可以设定标准税率为1.4%,最高税率可设定为2.1%。日本城市规划税的税收标准与固定资产税相同,但是税率的高低不是由地方税法来规定,而是由各市町村政府自行确定,但最高税率不得超过0.3%。

在新加坡,政府一方面利用房地产税、土地出让金和物业费等相关税费调节市场中的高端;另一方面对低端进行税收优惠、减免和提供保障性住房,从而很好地解决了本国的住房问题,成为世界上公认的良好解决住房问题的国家之一。

即对于超过100平方米的“富人住房”,政府要收取高额的土地出让金和物业费。新加坡的房产税是基于住房的年产值来征收的,所谓“住房的年产值”,实际上就是住房按照当年市价进行出租所能够获得的一整年的租金额。新加坡鼓励购买房产的人自主,对于购买自住房的人实行税收优惠,税率仅为4%,并且为了达到小户型和低房价的目的,如果这套自住房的面积属于小户型,在4%的税率基础上还可以享受折扣。如果不是自住房,房产税的税率则为10%。自2011年开始,新加坡对房产税进行了改革,规定实行累进税率:房屋当年产值低于6000新加坡元,免征房产税;房屋当年产值在6000~24000新加坡元,征收4%的房地产税;而对当年产值在24000新加坡元及以上的房屋采用超出部分按照6%征收房地产税的标准。

意大利规定房地产税税率为0.4%~0.7%,在这一幅度内,由各地自行选择。首都罗马市规定:拥有两套及以上住房者,自住房的,税率为0.49%;出租房的,税率为0.55%;闲置住房的,税率为0.7%。

台湾的房屋税更重视的是房屋的用途。对于居住用房屋,如果属于自住型,规定税率不得超过1.38%,如果不是自住,则税率最低不得低于1.38%,最高不得超过2%。对于非居住用房屋,如果用于本人或者他人营业,则最低税率不低于3%,最高不超过5%,而如果用于私人医院、诊所、自由职业事务所及人民团体等非营业项目,则最低不低于1.5%,最高不超过2.5%。房屋如果用于出租,那么根据实际使用的面积,按照不同的税率缴纳房屋税,如果没有用于出租,那么缴纳房屋税的面积最小不得小于房屋全部面积的1/6。

而德国、英国、香港等经济体则有所不同。其中,德国在持有环节仅征收土地税,没有房产税。英国在持有环节,仅征收市政税,没有针对永久产权土地的土地税。需要注意的是,不管是对永久土地产权的Freehold,还是有年期限制的土地租借权的Leasehold,英国均会在房屋持有环节征收市政税。

而香港则在持有环节,对有租赁、持有或占用物业者征收“差饷”,并对土地契约主征收土地租金,包括地租和地税。

在税基设定上,以虚拟租金为征税基础的经济体有新加坡和中国香港。以评估价值为征税基础的经济体有美国、日本、德国和英国。

另外,需要指出的是,为了实现房地产税的收入分配调节功能,保护中低收入者,部分国家对自住型住房的税收实行了减免政策。

在新加坡,除以房地产税来调节居住面积和抑制投机以外,还非常注重照顾困难群体和弱势群体,针对属于社会收入10%的最困难群体,新加坡政府提供补贴或直接提供廉租房。

在德国,居民的首套自住房不收房产税,只有在使用第二套及以上住房时缴纳二套住房税。并且,居民由于工作调动等原因而必须使用第二套住房,或是二套住房使用者无收入时,可享受免税。

在意大利,对自住房,除了适用较低税率外,还可以享受20万里拉的减免。开发商竣工而未售出的房子,也要征税,在3年内可以按最低税率0.4%征收。意大利实行差别税率的,主要目的是调节住房所有者收入,提高住房使用效率,抑制空闲住房。

落地还有多远

《中国经济信息》记者通过系统梳理美、德、日、港、新等各国房地产税经验,从各国房地产税征收主体、征收用途、征收方式、优惠措施以及税负轻重五方面角度细化分析,各国有几大共性:因城施策,不同城市不同税率;地方税种,成为地方政府的重要财政收入来源;税基按评估价值征收;明确的免税和优惠措施,整体而言,税收占对应国家的国民收入并不高。

与国外房产税征收模式相比,目前我国现行房产税试点城市所执行的政策来看,免税以及优惠政策(保护刚需)层面与国际做法相近,而不同点在于:税基角度,国际通行做法是以市场评估值为税基,而国内试点都是以交易价格为税基;作为地方税种,无论是上海还是重庆,房产税在地方税收中占比偏低;房产税占居民收入比重角度整体在国际水平区间之内,但相对不高。

目前我国房地产税立法仍在推进,具体方案仍未披露,未知导致的恐慌是很正常的。但是中信建投首席分析师陈慎认为,从推进的节奏和内容上看,不宜过度恐惧。国内房地产税的制定如果也是因城施策,各个地方政府在税率和税收优惠措施方面会有综合的考虑,对于房地产市场一定是倾向于平稳而不是打击。并且陈慎及其团队均倾向于认为,制度对于需求市场以及地方的土地财政各个角度影响而言,相对都是有限的。

正如郭玮在新闻办就《政府工作报告》修订情况举行吹风会上答记者问时所说,“在推进过程中,要做大量的研究,包括对过去一些地方搞的房地产税相关的试点进行认真分析和总结,这方面有大量的、非常艰巨的任务要去做。从国务院这方面来讲,就是要做好前期工作,为立法的推进做好最基础的准备。当然,要进行大量的调研,要认真分析当前的形势,要制定不同的方案,广泛征求各方面意见,我想这可能是一个比较复杂,也是一个比较艰巨的任务,确实需要大量的工作,有关部门已经在有条不紊地推进。”

 
 
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